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工程量清单计价与招投标制度的改革

365bet期刊网所属栏目:法律法规时间:2017-03-27 15:19关注:

  摘要:随着《建设工程工程量清单计价规范》作为国家标准的颁布实施,标志着我国工程造价管理体制的改革进人一个新的阶段,本文根据作者学习《工程量清单计价规范》的心得体会,对工程量清单计价模式与传统定额模式进行了比较,指出了工程量清单计价模式下的招投标制度的优越性,探讨了在工程量清单计价模式下的招投标制度的改革方向,并提出了在实行工程量清单招投标过程中的一些急需解决的问题。

  长期以来,我国的工程造价管理按照传统的定额模式进行计价,实行的是与高度集中的计划经济相适应的概预算定额管理制度。建设工程概预算定额管理制度曾经对工程造价的确定和控制起过积极有效的作用。随着我国对外经济的开放及与国际经济的逐步接轨,使得概预算定额管理制度与市场经济的发展越来越不相适应。九十年代以后,我国就如何建立符合社会主义市场经济体制的工程造价管理模式展开了积极的探索,为适应建设市场经济体制改革的要求,针对工程计价中存在的问题,按照"控制量、指导价、竞争费"的思路进行了工程造价改革,工程造价管理由静态管理模式逐步转变为动态管理模式。但随着建设市场的发展,这一模式又明显滞后,因为工程预算定额是按照不同地区、不同企业的平均水平制定的,以此为依据形成的工程造价基本上属于社会平均价格。这种平均价格可作为市场竞争的参考价格,但不能充分反映参与竞争企业的实际消耗和技术管理水平,在一定程度上限制着企业的技术进步和管理水平的发挥,体现不出招投标活动中"公开、公正、公平"的竞争原则。因此对现行工程计价方式和工程预算定额进行更深入的改革势在必行。实行工程量清单计价将改革以工程预算定额为计价依据的计价模式,逐步形成"市场形成价格、企业自主定价的新格局",把工程计价的权利真正交给企业、交给市场。可以说,实行工程量清单计价模式是市场经济的必然产物。

  关键词:工程量清单,计价,招投标制度,改革

  第一章 绪论

  

  长期以来,我国的工程造价管理按照传统的定额模式进行计价,实行的是与高度集中的计划经济相适应的概预算定额管理制度。建设工程概预算定额管理制度曾经对工程造价的确定和控制起过积极有效的作用。随着我国对外经济的开放及与国际经济的逐步接轨,使得概预算定额管理制度与市场经济的发展越来越不相适应。九十年代以后,我国就如何建立符合社会主义市场经济体制的工程造价管理模式展开了积极的探索,为适应建设市场经济体制改革的要求,针对工程计价中存在的问题,按照"控制量、指导价、竞争费"的思路进行了工程造价改革,工程造价管理由静态管理模式逐步转变为动态管理模式。但随着建设市场的发展,这一模式又明显滞后,因为工程预算定额是按照不同地区、不同企业的平均水平制定的,以此为依据形成的工程造价基本上属于社会平均价格。这种平均价格可作为市场竞争的参考价格,但不能充分反映参与竞争企业的实际消耗和技术管理水平,在一定程度上限制着企业的技术进步和管理水平的发挥,体现不出招投标活动中"公开、公正、公平"的竞争原则。因此对现行工程计价方式和工程预算定额进行更深入的改革势在必行。实行工程量清单计价将改革以工程预算定额为计价依据的计价模式,逐步形成"市场形成价格、企业自主定价的新格局",把工程计价的权利真正交给企业、交给市场。可以说,实行工程量清单计价模式是市场经济的必然产物。

  建筑业是国民经济的支柱产业,在国民经济中占有举足轻重的地位,在国家基本建筑市场空前活跃,但由于建筑市场主体不成熟、市场机制不完善、法制建设不健全、招投标模式不规范等原因,致使建设工程招投标过程中出现了一些违法违规现象,严重扰乱了招投标市场秩序。在我国加入WTO、建筑业与世界接轨及工程量清单计价模式在全国正式推广的背景下,规范化的招投标对建筑市场的健康、良好的运行非常必要。并结合建筑业的改革趋势,提出了建筑市场实际的规范化招投标运作方法,重点从工程量清单计价,详细探讨了工程量清单计价的基本理论、运作模式、存在问题及目前广为业内人士关注的基于清单计价的评标方法。对于工程量清单计价模式运作的重要支持环境条件进行了深入的探讨。

  为了进一步形成管理规范、竞争有序的建筑市场,充分体现出施工招投标的“公开、公平、公正”原则,建设部对原有的招投标管理制度进行了改革,由原来的定额计价模式改为工程量清单计价模式(以下简称清单计价),实现了逐步建立以市场形成价格为主的价格体制,使工程造价改革进入了企业自主报价、市场竞争定价的新阶段。

  工程量清单报价方式,是中国加入WTO后在工程造价的确定与控制方面,采取的一项与国际惯例接轨的措施。工程量清单报价方式更适应商品经济发展的价值规律,摆脱了“政府定价、量价合一”的计划经济管理模式。因为该方式有利于促使施工单位在激烈的市场竞争中,不断改进生产方式,提高生产力,减少建筑产品的“个别劳动时间”,从而达到降低工程成本,提高自身市场竞争能力的目的。在采用工程量清单报价方式的同时,因为淡化了“标底”的作用,仅设立“拦标价”,采取合理低价中标的原则,客观上减少了业主投资。资讯目前,工程量清单报价方式的应用在我国还处于试行阶段,因为没有非常成熟的管理经验,所以在实行过程中,需要小心谨慎,不断探索和完善。

  综上所述,工程量清单计价是建筑市场发展的必然趋势,是市场经济发展的必然结果,也是适应国际国内建筑市场竞争的必然选择,它对招标找标机制的完善和发展,建立有序的建设市场公平竞争秩序都将起到非常积极的推动作用。

   第二章传统定额模式与工程量清单计价模式的区别

  工程量清单计价方法是指在建设工程招标投标中,招标人按照国家统一的工程量清单计算规则提供工程数量,由投标人依据工程量清单自主报价,并按照经评审低价中标的工程造价计价方法。工程量清单计价模式与传统定额模式有本质的区别,主要表现在以下几个方面。

  2.1计价依据的属性及特点不同

  在传统定额模式中,国家是计价的主体,是以法定的形式进行工程造价管理的,而与价格行为密切相关的建筑市场主体-发包人和承包人,却没有决策权和定价权。建筑产品价格普遍采用"量价含一"的静态管理模式,即通过工程预算定额确定建筑产品价格。而定额是指在正常施工生产条件下,完成一定计量单位产品的人工、材料、机械和资金消耗的规定额度,尽管消耗量标准是依据施工规范、典型工程设计、社会平均水平等方面因素制定的,但最大的弊端是政府相关部门对各种价格、管理费及利润率的确定与市场经济的发展及企业体制改革的发展相脱节。我国虽有统一的国家基础定额,但具体的预算定额由各地区、各部门自行制定,使地区与地区之间、部门与部门之间、地区与部门之间产生管理口径不统一;计价行为不规范;难以相互沟通的局面。市场竞争机制受到了制约,更难与国际通用规则相衔接,制约了对外开放和国际工程承包的开展。这种计价模式既不能及时反映市场价格的变化,更不能反映企业的施工技术和管理水平,影响了发包人投资的积极性,剥夺了承包人生产经营的自主权。工程量清单计价模式中,国家在统一的工程量计算规则,统一的分部分项工程项目名称、统一的计量单位、统一的项目编码的原则下,编制《建设工程工程量清单计价规范》,作为强制性标准在全国统一实施,但不是计价的主体,在具体的计价过程中,招标人依据工程施工图纸、按照招标文件要求,以统一的计价规范为投标人提供工程实物量清单和技术措施项目的数量清单;投标人根据招标人提供的统一量和对拟建工程情况的描述及要求,结合项目、市场、风险以及本企业的综合实力自主报价。这种计价模式把过去预算定额中规定的施工方法、消耗量水平、取费等改由施工企业来确定,实现建筑产品价格市场化。从根本上改变了量价合一的传统的预算定额制度,为工程造价走向市场化奠定了基础。

  2.2价格的形成方式不同

  在传统定额模式下,由于价格采用由政府统一定价、统一以价格指数的形式来进行调整的静态管理方式,投标人在编制投标报价时难以根据企业自身的实际情况、市场价格信息等各种因素自主定价。工程建设的特点之一就是构成工程实体的消耗部分是由工程设计决定的,但施工方法、手段则可以是多种多样的,应由承包人自行决定。然而传统定额模式将工程实体消耗与施工措施性消耗捆在一起,使技术装备、施工手段、管理水平等本属于竞争机制的个体因素固定化了,不利于承包人优势的发挥,难以确定个体成本价。在工程量清单计价模式下,打破了过去价格由政府统一定价的静态管理模式,在招标人在编制工程量清单时将实体消耗与措施性消耗分开,投标人在编制投标报价时能够依据企业定额消耗量或参照国家预算定额消耗量、市场价格信息等各种要素,结合企业的具体实力、技术装备、施工手段、管理水平等情况自主定价。

  2.3招投标形式不同

  《价格法》规定了三种定价方式,即政府定价、政府指导价和市场调节价。在传统定额模式下,由于价格改革没在到位,在招投标活动过程中,标底(控制价)及投标报价都是按照现行预算定额和费用定额进行计算的,投标过程中,标底(控制价)成为一个基准价,在一定的幅度范围内作为判断投标报价有效性的标准。可以看出,在传统定额模式下计算出来的施工承发包价格是政府指导价。实行工程量清单计价模式从根本上改变传统定额模式下投标报价套用预算定额和费用定额进行计算的计价办法,而成为由投标企业根据竞争需要、自身实力和特定的需求目标自主确定管理费和利润水平,通过竞争的方式以合同的形式来确认工程造价的定价方式。这一价格本质上不同于定额模式下通过层层计算得出的价格,也不同于"一方愿卖一方愿买一拍即成的"简单的市场交易行为,它既不是投标人任意定价,也不是招标人自由出价,而是在一定市场规则的引导下,通过报价竞争,由社会加以确认的市场调节价。

  第三章实行工程量清单招标的优越性

  

  实行工程量清单计价是建立公开、公正、公平的工程造价计价和竞价的市场环境,逐步解决定额计价中与工程建设市场不相适应的因素,深化建设工程招标投标工作的改革措施,实行建立在工程量清单计价模式上的招投标制度具有很强的优越性。

  3.1充分引人市场竞争机制,规范招标投标行为

  1984年11月,国家出台了《建筑工程招标投标暂行规定》,在工程施工发包与承包中开始实行招投标制度,但无论是业主编制标底,还是承包商编制报价,在计价规则上均未超出定额规定的范畴。这种传统的以定额为依据、施工图预算为基础、标底为中心的计价模式和招标方式,使得原本想通过实行招投标制度在施工承发包过程中引入竞争机制的作用。由于建筑市场发育不成熟和监管不到位等因素而没有完全发挥出来。由于价格是由政府确定的,因此投标报价的竞争往往变成企业问预算人员水平的较量,同时容易诱导投标单位采取各种不正当手段来谋取中标,严重阻碍了招投标市场的规范化运作。实行工程量清单招投标就是把定价权交还给企业和市场,淡化定额的法定作用,在工程招标投标程序中增加"询标"环节,让投标人对报价的合理性、低价的依据、如何确保工程质量及落实安全措施等进行详细说明。通过询标,不但可以及时发现错、漏、重等报价,保证招投标双方当事人的合法权益,而且还能将不合理报价、低于成本报价排除在中标范围之外,有利于维护公平竞争和市场秩序,又可改变过支"只看投标总价,不看价格构成"的现象,排除了"投标价格严重失真也能中标"的可能性。评标过程中由于制定了合理的衡量投标报价的基础标准,并把工程量清单作为招标文件的重要组成部分,既规范了投标人计价行为,又在技术上避免了招标中弄虚作假和暗箱操作,从而规范了建设工程招投标行为市场。

  3.2实现量价为分离、强调风险分担,促进各方面管理水平提高

  实行工程量清单招标以后,招标人按照国家统一的工程量计算规则提供工程量清单。必须编制出准确的工程量清单,并承担相应的风险,投标人则必须对单位工程成本、利润进行分析,统筹考虑、精心选择施工方案,并根据企业的施工定额合理确定人工、材料、施工机械等要素的投入与配置,优化组合,合理控制现场费用和施工技术措施费用,确定投标报价,因此,投标人必须承担价的风险。由于成本是价格的最低界限,当投标人减少了投标报价的偶然性技术误差时,就有足够的余地选择合理标价的下浮幅度,掌握一个合理的临界点,既使报价最低,又有一定利润空间。通过风险的合理分担促进各方面管理水平的提高。

  3.3增强招投标过程的透明度,淡化标底的作用

  过去的招投标工作中存在着许多弊端,导致腐败的滋生。有些工程,招标人也发布了公告,开展了登记、审查、开标、评标等一系列程序,表面上按照程序操作,实际上却存在着出卖标底,互相串标,互相陪标等现象。有的承包商为了中标,打通业主、评委,打人情分、受贿分;或者干脆编造假投标文件,提供假证件、假资料;甚至有的工程开标前就已暗定了承包商。

  实行工程量清单招标,避免了工程招标中的弄虚作假,暗箱操作等违规行为,有利于廉政建设和净化建筑市场环境,规范招标行为。并消除因工程量不统一而引起的在标价上的误差,可以从细节上衡量投标企业的作价水平及其合理性,有利于正确评标。工程量清单招标和评标实质上是市场确定价格的过程,通过淡化标底的作用,使标底不再成为中标的直接因素,并取消标底审核这一环节,将标底应为控制价,并在招标时公开。控制价的作用只作为投标单位编制投标报价时参考的上限标准,只要投标价高于控制价就不能成为中标单位。从而起到政府宏观调控的作用。这样就消除了编制标底给招标活动带来的负面影响,彻底避免了标底的跑、漏、靠现象。工程量清单和控制价的公开,提高了招投标工作的透明度,为承包商竞争提供了共同的起点。使招投标过程真正做到了符合"公开、公平、公正和诚实信用的原则"。

  3.4缩短招标周期、提高社会效益、加快改革步伐

  实行工程量清单招标充分发挥招标人所编制的工程量清单的作用,避免了招标方、审核方、投标方重复计算工程量。节省大量的人、材、物,同时缩短招标时间和投标报价编制时间,克服由于工程量计算误差所带来的负面影响,准确、合理、公正,便于招标、投标及评标实际操作。加快改革开放步伐,引人国际竞争机制,在国际上承包工程合同的订立方式通常有固定总价合同,固定单价合同,成本加酬金合同和统包合同等几种。固定总价合同通常是通过投标商的竞争来决定工程的总价。即业主与承包单位按固定不变的工程造价进行结算,不因工程量、设备、材料价格,工资等的变动而调整合同价格。其缺点是往往由于承包单位要承担工程量与单价双重的风险,因此要价较高。固定单价合同即在整个合同期间执行同一合同单价,而工程量则按实际完成的数量结算,也就是量变价不变合同。成本加酬金合同即工程成本实报实销另加一笔支付给承包商的酬金。目前,固定单价合同形式国际上采用最为普遍,《国际通用土建工程合同条件》中也作了量可变而价一般不变的规定:"对承包商来说,工程量可按实调整,而综合单价不变当发生非施工方原因或设计变更等因素造成实际完成的工程量与合同中的工程量出人较大,承包商可以要求调整相应工程量,而保持单价不变。工程量清单招标正是符合单价合同的要求,是招标制度和造价管理与国际惯例接轨的必然发展。

  第四章计算机在工程量清单评标中的运用与思考

  

  《工程量清单计价规范》实施以来,工程造价已逐步由定额计价向清单计价转变。在工程量清单计价模式下,由于市场价、管理费、利润的全面放开,实行企业自主报价,对招投标特别是评标带来新的要求,评审的工作量、难度均比以前大幅度增加。而采用以电子标书技术为基础,运用科学的方法,通过计算机辅助,可使评审过程变得更科学、规范,并最大限度的避免评审过程中人为因素的影响,充分体现公开、公平、公正、择优的原则。运用计算机评标是今后招投标管理不断发展完善的必然方向。

  4.1工程量清单计价条件下工程评标的新特点

  在传统的定额模式下,标底和投标报价都是依据国家或地方政府颁布的统一预算定额和费用定额来进行计算的。标底价是招投标过程中的基准价格,是判断企业投标报价合理性的标准,在评标过程中,评委往往只关心企业报价的总价和标底价之间的差距,而很少关心投标价格的组成是否合理,对商务标的评定相对简单。实行工程量清单报价后,投标企业可以根据自身的实力、竞争的需求等情况自主报价,而评标办法也从原来的“只看总价、不看构成”变成“不但要看总价,还要看报价构成和价格合理性”,这就给商务标的评定工作带来了难度,具体反映在以下几个方面:

  初步评审(清标)阶段对清单响应性的检查:一是工程量清单中单位、数量的复核。在工程量清单招标中,工程量由招标人计算。统一的工程量清单是投标人计价的基础,也是价格评审的依据。因此,投标文件中的工程量清单编号、名称及数量必须和招标文件一致,不一致时应当调整。二是计算的正确性检查。清标中需要对投标报价的组成进行校核,找出算术计算错误,对于计算错误必须调整。三是相关税费计取的正确性检查。未按规定计取各种税、基金、行政规费或者遗漏相关内容的,应当按照规定的计税、计费标准进行补正。四是按照招标文件的规定的方法和标准,可以对投标报价进行换算。以上数据对比、调整和换算将会对投标报价进行大量的计算工作(如一个工程量错误,将会引起分部小计、总计、措施项目等多个数据的调整),这些繁琐的工作在短时间内靠手工实现是非常困难的。

  投标价格合理性的检查:对投标价格合理性的检查包括投标人使用不平衡报价的程度和投标价格是否低于成本价两个方面,具体包括:

  一是找出投标价格过高和过低的清单项目,依据这些清单项目合价与基准值的差额评价投标人采用不平衡报价的程度。对于过高或过低的清单报价,须根据该清单的工料机消耗情况、综合单价和单项费用金额的组成及相应的费用、利润等情况来判断该清单报价是否合理。

  二是对投标价格是否低于成本价的判定。低于成本价判定是当前招投标工作中遇到的一个难题。目前,我们的具体做法是,将找出的过低的不合理清单投标价格,与相应价格(包括定额基价、管理部门公布的信息指导价以及投标价)中的最高价之间的价差乘以相应的工程数量,计算出合价差或者单项费用差。所有合价差和单项费用差的总计金额大于投标文件列明的利润总额的,评标委员会应当认定该投标人以低于成本的价格投标,其投标文件无效。对于以上低于成本价的判定需要通过复杂的计算才能得到结果。

  4.2详细评审阶段

  在详细评审阶段,评委根据初步评审得出的清标工作报告,对投标文件进行综合评价,依据得分高低推荐中标候选人,并拟定一份“标价比较表”或“综合评估比较表”连同书面评标报告提交招标人。

  由此不难看出,新的评标办法要对投标文件进行大量的复核、计算、分析、比较、筛选、调整等工作,而一般项目的评标通常时间较短,如果采用原来的手工方式处理是难以达到要求,因此利用计算机技术,实现计算机评标势在必行。

  计算机评标系统的基本功能项目管理模块:一是新建项目。开标前,首先要将工程项目的基本信息输入评标系统,项目的基本信息包括:工程编号、工程名称、工程类别、专业、招标范围、建筑面积、层数、结构类型等。

  二是评标方法设定。招标人可根据招标文件的规定,选择相应的评标定标办法。如果采用综合评估法,还须设定综合标、经济标、技术标的权重。

  三是评分参数设定。由于每个工程都各具特点,相应的评分细则也会不尽相同,由此,系统可对评分项目及分值、计算方法进行设置。

  四是选定评委。项目评委分为两部分,系统随机抽取的评委以及招标人指定的评委。确定完评委后,产生《评标委员会组成一览表》。为了保证安全,系统提供生成评委密码的功能,评委必须凭此密码登录,登录后打完分退出系统,密码自动清空,只有到下一个项目方可让本项目评委再次登录。

  五是标底、招标文件、投标文件的导入和查看。开标时将相应文件的电子数据导入到评标系统,并且在开标现场通过投影仪公开显示其过程。

  六是最高限价。导入投标文件后,如果有标底,系统可以设定最高限价。通过拦标功能,总报价高于此最高报价的投标单位将作废标处理,系统打印出废标通知书,其他没有废标的单位进入下一环节的评审。

  初步评审模块:一是检查清单报价表的完整性;二是检查各清单项目编号、名称、数量、单位是否一致;三是检查招标文件规定的各项规费、税金是否按照要求计取;四是检查计算错误,系统对工程组价的全过程进行了符合和校验,发现计算错误,系统自动修正投标报价,经投标人确认后新的投标价格对投标人产生约束力;五是价格分析,根据评标办法的规定对投标价格中不平衡报价的程度和价格合理性进行分析,并作出相应的结论。

  详细评审结果统计模块,评委可直接在电脑上打分,也可提交给系统管理员输入电脑;系统管理员可以通过选择不同的单位查看评委的打分情况,并根据各评委的打分自动计算出总得分。

  打分结束,系统按照总分高低对投标人进行排序,推荐中标候选人并生成评标报告。

  评委管理,在评委管理模块中,可查看所有评委的基本情况,并可在需要时对评委信息进行增加、删除、修改等操作。另外,为了对评委进行考核,系统记录评委的每次评分情况,据此计算出评委每次的打分与平均分的差距,最高、最低分的次数,再采用科学的统计方法,对评委作出合理的评价。

  统计分析,系统提供了统计分析的功能,通过对以往中标价格数据的科学分析,产生出本次项目的参考价格。统计分析的样本可以自由确定,只要简单的选择项目开标的起始、结束日期、工程类别、专业等,即可进行分析。

  目前系统提供了两种分析方法,第一种方法(以清单项目为例)是对选出的中标项目,筛选出共同包含的所有清单项目,将这些清单项目一一列出,通过选择其中的一条清单项目,即可给出其历次投标值和平均值,同时生成折线图,便于分析价格走势。第二种方法是,先选定某一清单项目,系统列出给定范围内的所有报价情况,并给出该项目每个月平均价的分布图和总平均价,通过分布图,亦可分析出本月的价格走势。

  其它辅助功能,一是数据备份与恢复。为了保证数据的安全性,在发生系统异常时使损失降低到最小,系统还提供了数据备份和恢复功能,使用系统提供的数据备份与恢复工具,系统管理员可以随时进行数据备份与恢复操作。二是系统扩展与接口说明。系统除了为评委提供密码登陆外,还留有IC智能卡或USB加密锁等登陆方式。同时计算机评标系统还需为招投标监管系统和造价监管系统提供开放式接口,以实现数据的共享。三是安全保密权限管理。评标工作小组的保密性和数据的安全性要求是非常高的,为了满足在评标过程中的具体需求,系统采用了严格的安全权限设置和保密性规范。招标人、投标人和评标人分别使用经过授权的用户名和密码才能进入系统进行招标、投标或评标。未经授权不能进入其他操作界面,工程一旦进入开标阶段,任何人员(包括系统最高权限人员)都不能修改工程数据,以确保评标工作的严肃性和保密性以及公平、公正的原则。

  4.3使用计算机评标需要注意的几个问题

  采用计算机评标是对传统评标工作的一场革命,它将影响到整个工程招投标过程的方方面面,推广实施计算机评标,必须注意以下几个问题:

  统一接口标准:在计算机评标过程中,投标单位的商务报价必须以电子文件的形式提供,这样才能在评标时直接将报价的所有数据接收到评标系统中。目前,投标单位一般使用计算机造价软件来报价,电子报价文件可由造价软件直接生成,但市场上的造价软件多达十几种,各种软件的格式都不相同。要实施计算机评标,首要的任务是制定全省统一的计算机评标文件的接口标准,各造价软件开发商依据该标准,升级其造价软件,使其能自动生成统一形式的投标电子文档。

  标准数据转换:由于在招标过程中,跨地区的企业投标非常普遍,在造价软件中使用统一的接口标准在本省范围内易于推广,而要让全国所有的造价软件都开发出江苏的评标软件的接口是不现实的,如何解决使用没有标准接口的造价软件企业的电子投标,也是计算机评标工作需要解决的问题。

  通过对市场上的造价软件调查分析后发现,几乎所有的造价软件都有将结果转换成EXCEL文件的功能,根据这一特点,在发放招标文件时,只需给定投标文件的EXCEL文件格式,投标方按格式生成EXECL格式的电子文档,利用评标系统的数据转换功能将其转换成标准的计算机评标文档即可。

  设备投入、人员配备:使用计算机评标,必须在评标室为评委配备计算机及打印设备,同时要配备熟悉电脑操作的招投标管理人员,完成招标工程的清标工作及对电脑设备的管理工作。

  发标数据的准备:为了实现计算机评标,方便对投标数据的比较分析,在发布招标文件时直接给定招标项目的工程量清单的电子文档,将该文档和招标书一起刻制到光盘上,连同招标文件纸质文档提供给投标单位,投标单位可在造价软件中直接读取工程量清单文件,这就减少了因人工输入清单造成的错误,实现了投标文件中清单的一致性,也提高了投标的效率。

  计算机评标系统在我省的实践证明,通过计算机辅助评委进行评标,对提高评标质量和推进工程造价改革具有较好的推动作用。它一方面实现了全省投标文件格式的统一,方便了投标人的异地投标,提高了招投标工作的效率。同时它加深了评标的深度,通过对电子文档的分析比较,易于发现并杜绝串标行为,减少了人为不良因素的不良影响,使招投标工作更加科学、公正、合理。

  第五章工程最清单计价模式在招标投标过程中的运作

  

  工程量清单的招投标模式一般采用综合单价法,即工程量清单分项的单价综合了人工费、材料费、机械费、管理费、利润并考虑风险因素。而其他一些费用如施工组织措施费、工程担保费、保险费等则列入其他报表。在清单模式计价的招标投标活动中,确定价格应遵循两个基本原则,一个是合理低价中标,另一个是要不低于个别成本价。合理低价就是工期合理且最短,施工组织设计的方案足以保证工程质量,施工措施先进合理、可靠且最佳,投标报价在合理的前提下能足以保证工程的顺利完成且最低。成本价是指投标人的个别成本,在评标过程中投标人应就评标委员会对投标人拟采取实现低报价的措施进行评审答辩,评委认为是合理的,是可以实现的,则可认为其低报价是不低于其投标人的个别成本,评标时才认为有效。

  5.1工程量清单的编制

  工程量清单一般由业主在招标文件中提供,作为承包商计算投标报价的依据,是表现拟建工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目名称和相应数量的明细清单。包括分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目清单。工程量清单的用途主要包括两方面,一方面为投标人提供了一个共同参与竞争的投标和作为工程合同价款签订的基础;另一方面可用于工程实施过程中由于工程设计变更或处理索赔时确定新项目的价格时可选用或参照的基础。所以编制工程量清单时要注意将不同等级要求的工程分开;将同一类型但不属于同一部分的工作内容区分开;将具体情况不同,可能要进行不同报价的项目分开。

  5.2投标报价的编制

  投标报价一般由各投标单位按招标文件中的工程量清单中的每个项目进行认真分析,并结合当时市场的材料价格、劳务行情和自身企业的管理体系,结合工程施工的难易程度、地段的好坏、环境的优劣、工期质量是要求、文明施工的考虑、创优的计划、其他各种风险因素进行报价。因此投标单位的各种投标实力、投标策略都能相应地体现在报价上,从而真实地反映出工程的实际成本。所以各企业应该建立自己的企业定额体系,建立可靠的材料、设备价格询价和比价渠道。组织专人负责进行企业自身的招标报价资料和已完工程竣工资料积累,也包括对竞争对手资料的收集和积累,还可以建立计算机数据库,建立企业内部定额体系或报价体系。这样就可以保证在投标报价编制的过程中能迅速确定企业认可的工程实际需要成本,以便采取一定的报价策略进行报价。

  5.3评标、定标

  投如何评定投标报价是否底于成本控制投标报价低于成本是针对目前存在的压低标底价和低于成本报价等不规范行为,防止由于过低的成本报价中标导致偷工减料、工程质量低劣现象发生。招标投标法和国家计委等七部委发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》都提出了不低于成本投标报价的评定原则。这里的成本是指企业的个别成本。通过"合理低价中标"原则选择所有投标人中报价最低但又不低于成本的报价,评标委员会针对每个分项进行认真分析并对投标报价是否能保证工程质量,是否有偷工减料的倾向,是否有恶意压价的可能,是否采用新工艺、新材料、新方法等方面进行判断是否低于成本后再得出结论。要求评标委员会在保证质量、工期和安全等条件下,根据《招标投标法》和有关法规,择优选择技术能力强、管理水平高、信誉可靠的承包商承建工程,既能优化资源配置,又能提高工程建设效益,力求工程价格更加符合价值基础。

  第六章实行工程量清单招标中探讨的问题

  

  工程量清单项招标适应了市场经济的需要,对招投标机制的完善和发展起到积极的推动作用。但是仍有不少问题需要探讨。这主要表现在价格的制定和管理上。投标报价是竞争的核心,但是在清单的计价方式上,仍难以从计划经济的计价模式中脱胎换骨,存在着与市场竞争机制和价格调节机制不相一致的地方。需要研究和探讨的有以下几个问题。

  6.1预算定额的项目划分

  目前,预算定额对于项目的划分过细、过于繁琐,不适应工程量清单招标清单列项相对较粗的要求,会造成编制工程量清单和投标报价上仍过份依赖定额,在量和价的计算上统得过死、过细。因此,需要相应地改进定额项目划分的规定及其工程量计算规则,做到既简化分部分项又能统一计算规则,使其更有利于工程最清单招标的发展。

  必须重视工程量清单编制工作的精确性严肃性,实行工程量清单计价改革后,特别容易出现工程量编制单位放松工程量清单的编制质量的情况。因此必须重视工程清单编制工作的精确性和严肃性,加强对工程量清单编制单位行为的规范,制定规范的工程量清单格式要求,对必须包括的内容予以一定的强制性;同时建立标前核对清单制度,投标人对招标人提供的工程量清单在开标前进行核对,如有疑义时,可以在开标前就工程量清单向招标人提出书面疑问,招标人复核后对工程量清单中的漏项在及有误差的项目应及时加以更正,并以书面的形式及时分发给各投标单位,保证招投标双方的合法利益。一旦中标,除非有设计变更,工程量清单将不予调整,这样既提高了工程量清单的准确度,又堵住中标后任意修改工程量的漏洞,有利于竣工结算的进行。

  6.2实行工程量清单招标的利弊

  适应市场经济发展的需要实行工程量清单招标,实现了量价分离、风险分担,现行以预算定额为基础的静态计价模式变为将各种因素考虑在全费用单价内的动态计价模式,同时,能够反映出工程个别成本。所有投标人均在统一量的基础上结合工程具体情况和企业自身实力,并充分考虑各种市场风险因素,在同一起跑线上公平竞争,避免投标报价的盲目性,符合市场经济发展的规律。

  有利于规范招标动作实行工程量清单招标,发包人不需要编制标底,淡化了标底的作用,避免了工程招标中的弄虚作假,暗箱操作等违规行为。有利于廉政建设和净化建筑市场环境,规范招标动作,减少腐败现象。

  节约工程投资实行工程量清单招标,合理适度的增加投标的竞争性,特别是经评审低价中标的方式,有利于控制工程建设项目总投资,降低工程造价,为建设单位节约资金,以最少的投资达到最大的经济效益。

  有利于推动企业提高自身管理水平工程量清单招标要求施工企业加强成本核算,苦练内功,提升市场竞争力,提高资源配置效率,降低施工成本。构建适合本企业投标系统,促使施工企业自主制定企业定额,不断提高管理水平。同时也便于工程造价管理部门分析和编制适应市场变化的造价信息,更加有力的推动政府工程造价信息制度的快速发展。

  降低社会成本,提高工作效率实行工程量清单招标避免了招标方、审核部门、投标单位的重复做预算,节省了大量人力、财力,同时缩短了时间,提高了功效。克服由于误差带来的负面影响,准确、合理、公正,便于实际操作。采用工程量清单报价,工程清单为招标单位,投标者可集中力量进行单价分析与施工方案的编写,投标标底的编制费用也节省一半。避免了各投标单位因预算人员水平参差不齐,素质各异而造成同一份施工图纸,所报价的工程量相差甚远,不便于评标与定标,也不利于业主选择合适的承建商。而此计价法则提供招标者一个平等竞争的基础,符合商品交换要以价值为基础,进行等价交换的原则。

  实现与国际惯例接轨我国加入世贸组织后,行业技术贸易壁垒下降,建设市场将进一步对外开放,我国的建筑企业将更广泛地参与国际竞争。目前,工程量清单招标形式国际上采用最为普遍,其计价法是一种既符合建设市场竞争规则、市场经济发展需要,又符合国际通行计价原则,为适应建设市场对外开放发展的需要,采用工程量清单招标,有利于与国际惯例接轨,加强国际交流与合作,促使国内建筑企业参与国际竞争,不断提高我国工程建设管理水平。

  工程量清单招标存在的问题第一,计价规范本身的缺陷,阻碍工程量清单招标的发展。由于《建设工程量清单计价规范》过于笼统和门类不全,客观上存在许多不完善之处,所涉及的清单项目与工程实际情况还有一定差距,一旦实施,问题必将会暴露出来,不利于工程量清单招标的顺利进行。第二,相关配套体系尚未完全建立,影响工程量清单招标的实施。工程量清单计价作为一项新举措,它的实施需要市场多方面的配套,而目前建立的相关配套体系在很多方面存在差距,可能会给清单招标设置障碍。第三、市场准备不足,企业内部管理水平不高。实行工程量清单招标,对于许多业主和施工企业来说,还从未涉足过,它们对应承担的风险也心中无数。市场准备不充分不仅反映在施工企业、业主身上,而且部分建设行业行政主管部门和招标代理机构或多或少有些茫然。很多施工企业在管理上还不适应工程量清单招标的要求,平时疏于资料的积累,没有建立内部定额,因此无法准确了解企业的成本,投标报价变成无的放矢。第四、急需开工建设的政府投资工程实施比较困难。工程量清单招标对于工期紧且必须马上开工的政府投资工程,很难在知时间内编制出高质量的工程量清单,甚至图纸不齐,无法编制,或是建设过程中变更过多,失去了用此办法招标的实际意义。

  6.3极力推行企业施工定额,建立、完善企业自主定价机制

  应积极扶持先进企业根据工程量清单计价规范的相关规定,针对市场的变化建立和完善企业定额,便企业能根据市场条件的变化不断地调整优化企业内部结构,来适应市场,发展自己,由市场形成价格。工程造价管理部门在依照法律、法规的前提下,通过宏观调控积极引导和监督市场的计价行为,并依法采取可行的方式来控制建筑市场中的恶性竞争的发生,防止低于成本价中标,已保证工程质量、等级要求,同时防止串通投标引起的高价中标行为的发生。

  必须建立起一套科学、合理的评标定标办法。要体现招投标的公平合理,评标定标是最关键的环节,目前国内还缺乏这样一套评标办法,一些业主仍单纯看重报价高低,评标过程中自由性、随意性大,规范性不强;评标中定性因素太多,定量因素太少,缺乏客观公正;开标后议标现象仍然存在,甚至把公开招标演变为透明度极低的议标。必须在国有的法律、法规基础上,参考国外先进经验建立起一套公正合理、科学先进、操作准确的评标定标方法来与之相适应,这样才能杜绝建设市场可能的权钱交易,堵住建设市场恶性竞争的漏洞,净化建筑市场环境,确保建设工程的质量和安全,促进我国有形建筑市场的健康发展。

  6.4多管齐下深化工程招投标制度改革

  首先是继续健全和完善有形建筑市场。建设部明确要求,在健全功能、完善设施和提高有形建筑市场服务水平的同时,要严格规范有形建筑市场的运行,重点抓好4个方面的工作:一是有形建筑市场必须与政府部门及其所属机构脱钩,不能与政府部门及其所属机构搞“一套班子,两块牌子”。二是有形建筑市场不得与任何招标代理机构有隶属关系或者经济利益关系,不得从事工程项目招标代理活动。三是有形建筑市场要切实加强制度建设,严格内部工作人员的管理。四是严格规范有形建筑市场的收费行为。

  其次是要强化工程招投标监督执法队伍的建设。近年来,各地建设行政主管部门为加强对工程招投标活动的监督执法,一般都经批准设立了工程招投标管理办公室或建筑市场稽查大队。这些机构多为自收自支的事业单位,依靠收取招投标管理费或罚没收入维持运转。这种做法既影响监督执法的公正性、权威性,也有损于政府的形象,甚至会导致出现某些权钱交易的问题。《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》中明确要求,“要研究解决建筑市场监督力量不足的问题,健全机构,充实力量,增加必要的经费,加大监管力度”,为此,建议国务院明确规定工程招标监督执法机构必须由财政全额拨款,有条件的应纳入公务员编制序列。同时,要严格执法程序,严肃执法纪律,提高执法人员的业务素质和执法水平,对于监督执法队伍中的腐败分子或徇私枉法的人员要坚决予以清除。

  第三是利用信息技术加强对招投标活动的监管。从2001年下半年起,建设部已开始着手建立建筑市场企业状况、专业技术人员和工程项目管理三大数据库,并以此为基础建立建筑市场监管信息系统。目前,建筑市场企业状况和专业技术人员两大数据库基本数据已在中国工程建设信息网上向社会公布。工程项目管理数据库则主要由地方负责建立,建设部将逐步使其实现全国联网,实现监管信息资源的互享。

  此外,建设部正在组织研究编制建筑市场运行评价指标体系,拟采用抽样调查和定量分析等方式,为政府监管工程招投标等活动,维护建筑市场正常秩序提供决策依据。

  第四是开展政府投资工程管理方式的改革。借鉴国际通行做法,结合我国国情,积极开展政府投资工程管理方式的改革,是整顿和规范建筑市场秩序的治本之策,也是保证工程质量、提高投资效益,以及从源头上遏制腐败的重要举措。政府投资工程管理方式的改革,涉及到投融资体制、建设体制等方面的改革。从建设行政主管部门来讲,重点是抓好政府投资工程建设管理方式的改革,实现建设、监管、使用相分离和专业化管理、社会化运作。

  第五是研究建立工程担保和工程保险制度。在工程建设中实行工程担保和工程保险是一种国际通行办法。普遍用于工程招投标、合同履行、质量保修、施工安全等,通过经济杠杆约束建筑市场各个方主体的行为,使“守信者得偿酬,失信者受惩罚”,有效地解决了市场信用关系和工程质量安全等问题。

  建设部已组织研究起草了《关于在我国建立和推行工程担保、工程保险制度的若干意见》。工程担保将重点推行投标担保、承包商履约担保和业主支付担保等。工程保险将重点推行建筑职工意外伤害保险、勘察设计监理企业职业责任保险和工程质量保修保险等。

  6.5招投标恶性价格竞争依然存在

  招标投标改革和有形建筑市场建设一直是社会关注的热点问题,也是一个长期复杂的过程。目前,招标投标制度还不够完善,有一部分工程在招标投标过程中出现恶性价格竞争;个别工程仍然存在围标、串标的情况;招标投标改革体现了“三公”原则,但“择优”原则突出不够;中标工程的后续管理还有待加强,建筑市场诚信体系尚不健全。

  进一步指出,建筑市场硬件和软件建设曾经一度在全国居领先地位,但随着各地交易中心的加快发展,在某些方面已逐渐落后于其他一些城市。一是招标范围有很大的局限性,一些本应当依法强制进场交易的项目,如勘察设计招标、货物采购、小型工程招标等,没有进场交易,或被拆分在其他招投标中心招标。二是交易中心现有场地无法满足招标投标的需要,严重影响招标进程和交易服务功能的发挥。

  围标串标者坚决取消执业资格:针对围标串标现象在个别工程中仍然存在的现状,要完善招标投标程序和方法,对查实参与围标串标的投标人坚决采取停标、清出市场、清出预选承包商名录、取消个人执业资格等严厉处罚措施,决不留情,决不手软,不搞“下不为例”。针对恶性低价抢标的问题,应当对中标价明显低于成本的工程实施重点监管,既不允许随意变更合同价格,又要确保工程质量、安全和文明施工。让那些扰乱市场、恶意竞价的投标人自食苦果,对其他投标人也起到警示作用。

  建立有形建筑市场是建设工程领域防治腐败的一项成功尝试,从源头上预防了工程建设领域腐败行为的发生。前几年,涉及工程及土地的招投标腐败案例比例高达67%,现在已经明显减少,工程招投标有效地解决了世纪难题。

  总结

  

  工程建设招标投标制度,对于保证工程建设招标投标活动做到公开、公平、公正和诚实信用,防范建设领域中的腐败行为,保护国家利益、社会公共利益和工程建设招标投标活动当事人的合法权益,提高经济效益,保证项目质量具有重要意义。我国从20世纪80年代开始逐步实行招标投标制度,先后在利用国外贷款的建设项目和进口机电设备采购等领域推行。1999年8月30日通过,自2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)对工程建设招标投标活动作了进—步规范。《招标投标法》是在中华人民共和国境内进行工程建设招标投标活动的基本法律依据和保障。《招标投标法》对招标范围、从事招标投标活动应当遵循的原则、招标、投标、开标、评标、中标、违反《招标投标法》应当承担的法律责任等内容作了规定。《招标投标法》公布施行以来,对于规范工程建设招标投标活动,保护国家利益、社会公共利益和工程建设招标投标活动当事人的合法权益,提高经济效益,保证项目质量发挥了重要作用。

  随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善,改革开放的不断深入,特别是工程建设业的迅猛发展,对工程建设招标投标活动的规范化提出了更高的要求。同时,工程建设招标投标活动中存在的一些问题,如一些部门和地方违反《招标投标法》,实行行业垄断和地区封锁;少数项目业主逃避招标、虚假招标,不按照法定程序开标、评标和定标;有的投标人串通投标,以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标,在中标后擅自转包和违法分包;有关行政监督部门对违法行为查处不力;工程建设招投标活动中存在行贿受贿贪污腐败现象,一些政府部门和领导干部直接介入或非法干预招投标活动。这些问题都需要通过完善工程建招标投标制度从根本上加以解决。为此,《实施纲要》明确提出要完善工程建设招标投标制度,如打破行业垄断和地区封锁,促进全国市场统一;实行公告制度,提高招投标活动透明度;完善专家评审制度,提高评标活动公正性;规范代理行为,建立招投标行业自律机制;积极引入竞争,进一步拓宽招投标领域;依法实施管理,完善招投标行政监督机制等制度,以进一步规范招标投标活动,加大对招标投标领域违法违规行为的处罚处分力度,促进招标投标活动健康发展和社会主义现代化建设的顺利进行。

  总之,工程量清单计价是建筑市场发展的必然趋势,是市场经济发展的必然结果,也是适应国际国内建筑市场竞争的必然选择,它对招标找标机制的完善和发展,建立有序的建设市场公平竞争秩序都将起到非常积极的推动作用。

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